Choque de Gestão do Governo Aécio Neves Verdades e Mitos

Saiba como a dupla Aécio/Anastasia escondeu a contratação de dívidas, usou o marketing e a imprensa para criar a farsa do déficit zero e do choque de gestão em Minas Gerais

Fabrício Augusto de Oliveira*



O Portal Minas Livre inicia com este artigo a publicação de uma série de estudos do economista Fabrício Augusto de Oliveira, nos quais ele demonstra, com brilhantismo, que o grande argumento da dupla Aécio/Anastasia para afirmarem que são grandes gestores públicos não passa de uma fraude.



Choque de Gestão foi a expressão cunhada pela administração Aécio Neves (2003-2010) para denominar seu programa de governo. Com este título-fantasia, o programa representava, em sua essência, uma crítica aos seus antecessores, ao mesmo tempo em que descortinava um futuro promissor para o estado de Minas Gerais.



Com ele vendeu-se a imagem de que a administração estadual padecia de uma gestão altamente ineficiente, que os governos anteriores ou não se empenharam em corrigir ou mesmo contribuíram para piorar, o que explicaria a situação caótica de suas finanças e a impotência do governo de exercer alguma ação proativa para o desenvolvimento do estado. Quanto ao futuro, a confiança de que, com a sua implementação, o governo do estado, uma vez saneado financeiramente e resgatada sua eficiência na gestão dos recursos públicos, teria condições de pavimentar os caminhos do crescimento econômico e de colocá-lo numa trajetória sustentável.



É essa a essência do programa que o atual governo e candidato à eleição, Antônio Anastasia, que foi o seu principal gestor, destaca quando afirma que com ele objetivou-se “colocar um mínimo de ordem na casa”, uma condição necessária para o crescimento, a geração de emprego e a melhoria das condições de vida da população. Nessa visão, tudo se passa como se a “casa” tivesse sido encontrada inteiramente desarrumada pela inépcia de seus antecessores, Eduardo Azeredo e Itamar Franco, seus atuais companheiros e importantes apoiadores de sua candidatura, e de ter sido necessária a “mão salvadora e criativa” do Choque de Gestão para corrigir essa anomalia e recolocar o governo nos trilhos do compromisso com o equilíbrio, com a responsabilidade fiscal e com a eficiência, e a economia do estado na trajetória do crescimento econômico.



O estoque da dívida continuou crescendo em velocidade de cruzeiro: em termos nominais saltou de R$ 33 bilhões, em 2003, para R$ 59 bilhões, em 2009 (aumento de 80%)



Em 1989, o candidato à presidência da República, Mário Covas usou a expressão Choque de Capitalismo com o objetivo de chamar a atenção para o fato de que a livre iniciativa, por não assumir os riscos inerentes aos investimentos privados, tornava-se um grande fardo para o Estado e prejudicava a população, reduzindo ou mesmo privando-a da oferta de bens públicos, ao drenar parte importante de seus recursos. Por isso, o Choque de Capitalismo seria vital para o setor privado assumir esses riscos e liberar o Estado para o desempenho de suas funções mais tradicionais. Na visão dos governos Aécio Neves e Antônio Anastasia, o Choque de Gestão desempenharia papel semelhante, mas com o governo do estado libertando-se de sua paralisia, com a adoção de uma política de saneamento financeiro e de recuperação de uma gestão eficiente dos recursos públicos, essenciais para o apoio e incentivo ao desenvolvimento econômico e social.



Passados oito anos de sua implementação, neste trabalho procura-se fazer uma avaliação dos resultados com ele alcançados, especialmente nas duas questões às quais se apegam seus idealizadores para vender uma imagem de competência e de sucesso: o saneamento financeiro do estado e o crescimento econômico. Como se verá, com os números em seguida apresentados, o Choque de Gestão nada mais passa de um produto de marketing vendido com eficiência para a população do estado – e também do país -, e que tem rendido bons dividendos – políticos, econômicos e financeiros – para os que o conceberam, à medida que continua distante, na realidade, de alcançar os principais objetivos a que se propôs.



Ilusões contábeis

Desde o primeiro ano de seu primeiro mandato, o governo Aécio Neves imprimiu à sua administração a marca do compromisso com o equilíbrio das contas públicas, etapa considerada indispensável para o êxito de seu programa. Naquele ano, o orçamento aprovado ainda no governo Itamar Franco, elaborado com a previsão de algumas receitas fictícias, acusava um déficit potencial de R$ 2,3 bilhões, indicando dificuldades para sua administração. Como paladino de um rigoroso ajuste fiscal, o novo governo implementou, ao longo deste primeiro ano, uma série de medidas, que se encontram relacionadas no Quadro 1, centradas principalmente no corte dos gastos, para tentar reverter essa situação. No final do ano, o déficit orçamentário havia sido reduzido para R$ 228 milhões e tal melhoria serviu de argumento para dar início à construção do mito do déficit zero, que se transformaria na principal bandeira e suposta conquista do governo.

Na verdade, nem o governo acreditava que poderia obter resultados tão rápidos neste campo. No PPAG de 2004-2007, por exemplo, projetava-se a obtenção de resultados orçamentários positivos, excluídas as contratações de operações de crédito (de dívida) apenas para o último ano, prevendo-se que todo o seu primeiro mandato continuaria marcado pela continuidade de desequilíbrios fiscais (Oliveira e Riani, 2006). O resultado de 2003, alcançado graças à política de “caça-ao-gasto” e à obtenção de apreciáveis receitas extraorçamentárias, despertou, contudo, a nova administração para a possibilidade de seu uso como uma conquista da política de austeridade e de competência e zelo do novo governo com os recursos públicos. Na esteira do Choque de Gestão, o mito do déficit zero começou a ganhar forma e força e a ser transformado no símbolo de eficiência da administração Aécio Neves, especialmente a partir de 2004.



A retomada do crescimento da economia brasileira a partir de 2004 permitiu à nova administração modificar a equação do ajuste, deslocando o seu principal instrumento para o lado das receitas. Com o forte crescimento dessas, os resultados orçamentários tornaram-se positivos, já a partir do ano de 2004 (antes, portanto, das projeções realizadas no PPAG de 2004-2007), aparentemente confirmando o sucesso do Choque de Gestão neste campo, como se pode constatar pelo exame da Tabela 1, de acordo com o critério utilizado pelo governo para sua divulgação. A partir daí, Choque de Gestão e eficiência da gestão pública tornaram-se sinônimos de competência e, num trabalho de refinado marketing, o programa ganhou as páginas da imprensa do país como exemplo a ser seguido pelas administrações públicas de modo geral. Uma análise mais acurada dos resultados contidos na mesma tabela desvela, contudo, tratarem-se os mesmos mais de ficção do que de realidade.

Para vender uma imagem de competência e eficiência, o governo passou a divulgar os resultados orçamentários, que se encontram na primeira coluna da tabela, e que efetivamente se tornaram positivos a partir de 2004. Embora desconhecido pela população de modo geral, qualquer estudante da área de finanças públicas aprende, contudo, desde o início, que este conceito nada significa para a avaliação dos resultados das contas públicas. Isto porque, entre outros motivos, ele inclui, do lado das receitas, os empréstimos e financiamentos realizados pelo governo (ou seja, as dívidas contratadas), podendo, por isso, esconder desequilíbrios em uma situação de aparente equilíbrio. O governo não divulgou este fato e passou a usar este conceito em sua campanha publicitária do déficit zero como o melhor retrato da eficiência de sua gestão.



Excluindo, como se faz na terceira coluna da tabela, os empréstimos tomados anualmente pelo governo, a realidade dos resultados de suas contas começa a se modificar: como se percebe, em apenas três anos (2004, 2005 e 2008) seriam obtidos superávits e, ainda assim, bem modestos, registrando-se déficits nos demais. No acumulado de todo o período do governo Aécio Neves, ou seja, entre 2003 e 2009, o tão propalado equilíbrio fiscal (que o governo continua chamando de déficit zero) transforma-se, com estes ajustes, em um déficit de R$ 1, 18 bilhão, a preços de 2009. Este é, no entanto, apenas um lado da história da farsa do déficit zero.



Boa parte dos ganhos atribuídos ao Choque de Gestão nada tem a ver com ele, enquanto outros foram obtidos com o sacrifício do funcionalismo público e de políticas sociais



Com a renegociação da dívida realizada pelos estados com a União no final da década de 1990, com prazo de 30 anos (até 2.028), dos encargos financeiros dessa dívida (atualização monetária pelo IGP-DI + juros reais de 7,5% no caso de Minas Gerais), o contrato exigiu que o governo do estado destinasse 13% de sua receita líquida real (um conceito próximo ao de receita corrente líquida) para o seu pagamento. Ocorre que os 13% costumam ser, via de regra, insuficientes para pagar estes encargos, com o resíduo (ou seja, os encargos não pagos) sendo incorporado diretamente ao estoque da dívida, sem passar, portanto, pelo orçamento. A contabilidade peculiar que surgiu em decorrência dos termos da dívida renegociada com a União também ajuda a mascarar o resultado orçamentário efetivo, à medida que a parcela dos juros nominais que não são pagos não é registrada no orçamento, apesar de constituir uma despesa. Se nele inscrita, como manda a boa técnica orçamentária, ter-se-ia como contrapartida, do lado das receitas, uma rubrica de “refinanciamento da dívida” (que equivale à de operações de crédito) e, em decorrência, o tão decantado déficit zero transformar-se-ia em desequilíbrio de grande magnitude.



Por isso, como recomenda a boa contabilidade de avaliação das contas públicas, o correto é trabalhar com um conceito que contempla essas questões e faz a apropriação adequada das receitas e despesas do governo, caso das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), nos critérios primário e nominal. A tabela 2 apresenta estes resultados para o período que vai de 2003 a 2009 e, de seu exame, é possível constatar o grande desequilíbrio das contas do governo do estado, ao contrário do que difundiu, desde 2003, sua campanha publicitária.

Como se constata na tabela, o governo tem sido obrigado, por força do contrato da dívida, a gerar apreciáveis superávits primários para honrar o pagamento de parcela de seus encargos, estabelecida em 13% de sua receita líquida real. Essa considerável economia de recursos não tem sido suficiente, contudo, para o pagamento integral destes encargos, fazendo com que a contabilização de seus resíduos, que são diretamente incorporados ao estoque da dívida, garanta a geração de elevados déficits nominais em todos os anos da série considerada. São esses déficits, juntamente com o reconhecimento de outras dívidas (passivos ocultos), que têm garantido uma trajetória de firme e ininterrupto crescimento do estoque da dívida consolidada do governo do estado, como se mostra na tabela 3.



Como se vê na tabela, embora tenha declinado como proporção da receita corrente líquida do governo do estado entre 2003-2009, muito devido ao espetacular crescimento desta no mesmo período (aumento do denominador), beneficiada pela forte expansão da economia nacional e mineira, o estoque da dívida continuou crescendo em velocidade de cruzeiro: em termos nominais saltou de R$ 33 bilhões, em 2003, para R$ 59 bilhões, em 2009 (aumento de 80%); em termos reais (descontando-se a inflação), registrou um crescimento considerável de 15%. Se o governo tivesse conseguido, de fato, realizar um ajuste estrutural de suas contas e zerar o déficit fiscal, como divulgado em sua campanha publicitária, como explicar este crescimento se este decorre, a par do reconhecimento de passivos contingentes, de desequilíbrios orçamentários, mesmo que resultantes da realização de investimentos?



Na verdade, os principais investimentos realizados pelo governo do estado na administração Aécio Neves não contaram efetivamente com recursos do Tesouro, não se podendo creditar ao suposto ajuste realizado, ao Choque de Gestão, portanto, contribuição para sua materialização. O Proacesso foi totalmente financiado com recursos do Banco Mundial; o Expominas, a Linha Verde, a Cidade Administrativa e a duplicação da Avenida Antônio Carlos, com recursos da CODEMIG, obtidas com a receita de royalties da exploração do nióbio de Araxá.



Só mesmo uma “contabilidade criativa”, como a que tem sido desenvolvida pelo governo, seria capaz de transformar este inferno de desequilíbrios em um paraíso de equilíbrio fiscal. Se isso é muito, não é, entretanto, tudo.

Embora não seja possível quantificá-los, boa parte dos ganhos atribuídos ao Choque de Gestão nada tem a ver com ele, enquanto outros foram obtidos com o sacrifício do funcionalismo público e de políticas sociais. Entre os primeiros, cabe destacar:



• Ganhos extra-orçamentários: do lado das receitas, R$ 223 milhões vieram do governo federal relativos ao ressarcimento de despesas do estado realizadas nas estradas federais, negociados no último ano da administração Itamar Franco. A esses ganhos se somaram os provenientes da receita da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre os combustíveis, a CIDE-combustíveis, a partir de 2004, fruto da reforma tributária de 2003, e os das anistias fiscais realizadas na administração Aécio Neves. Em 2008, por exemplo, de uma receita da dívida ativa orçada em R$ 166 milhões, a arrecadação atingiu expressivos R$ 610 milhões, devido à anistia concedida. Do lado dos gastos, o governo estadual deixaria de pagar R$ 250 milhões à CEMIG, em 2003, referente aos encargos da CRC, enquanto o governo federal aceitaria o pleito do governo do estado de abater R$ 119,5 milhões no montante que teria de pagar à União relativos aos encargos da dívida renegociada;



• Crescimento econômico: depois de amargar um longo período de estagnação econômica, a economia brasileira, beneficiada pelo boom da economia mundial no período 2003-2008, ingressou numa rota de firme expansão, disseminando seus efeitos por todo país e catapultando as receitas tributárias. Em Minas Gerais, a receita corrente líquida do governo do estado cresceu, em termos nominais, 132,2% entre 2002 e 2009, e, deflacionadas pelo IGP-DI, 32,3% em termos reais. Ou seja, por um evento externo ao Choque de Gestão, o governo foi altamente beneficiado pela conjuntura econômica, o que lhe permitiu avançar mais rapidamente na melhora dos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal.



Por outro lado, enquanto a receita líquida do governo crescia nessa velocidade de cruzeiro, as despesas com pessoal passaram a regredir, em termos reais, só retornando, em 2009, ao patamar que haviam atingido no último ano da administração Itamar Franco, como mostra a Tabela 4. Para isso, ao congelamento dos salários decretado, em 2003, pelo governo Aécio neves, somaram-se sub-reajustes nos anos seguintes, combinados com a retirada/extinção de vários de seus direitos, sempre em nome do ajuste fiscal e da eficiência do Choque de Gestão. Ao lado das políticas sociais, notadamente a saúde e a educação, teria sido também o arrocho dos salários do funcionalismo público a grande fonte de ganhos para garantir o suposto sucesso do programa.

Não é de estranhar, nessa situação, que, na ausência de um ajuste estrutural das contas públicas, as finanças do governo de Minas tenham sido severamente fustigadas pela crise econômica de 2007-2008, que, como um rastilho de pólvora, se espalhou rapidamente pelo mundo e que deve continuar mantendo desaquecida a atividade econômica ainda por um longo período. E nem que sérias dificuldades para a gestão de suas finanças se avizinham rapidamente, cuja solução deve representar um grande desafio para o próximo governo. Entre essas dificuldades para a gestão das contas públicas, cabe apontar:



• Pressão de gastos decorrentes do reajuste geral do funcionalismo público concedido pela administração Aécio Neves em abril deste ano, acrescido de um adicional de 10% para os servidores da educação, previsto para entrar em vigor em janeiro de 2011. Com a relação Gastos com Pessoal/Receita Corrente Líquida (GP/RCL) batendo no piso prudencial estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o próximo governo poderá enfrentar dificuldades para administrar essa situação, a menos que a receita do governo seja premiada com um crescimento espetacular, o que não é muito provável num cenários de grandes incertezas da economia mundial;



• Aumento de gastos que pode ser exigido para a área da saúde, caso aprovados os Projetos PLP 306/08 (e PLS 121/08) que regulamenta o que pode ser considerado efetivamente como “ações e serviços de saúde” para cálculo dos percentuais previstos na Emenda Constitucional n. 29/2000, já que atualmente, de acordo com o SIOPS/MS, o governo do estado aplica bem menos recursos do que os 12% exigidos pela lei;



• Avanço dos gastos com o serviço da dívida no orçamento, que representaram, em 2009, 11,3% da receita corrente líquida do governo. Como nos últimos anos, a contratação de empréstimos aumentou consideravelmente, esses encargos devem continuar crescendo, podendo prejudicar outras políticas do governo, dada sua natureza de gastos obrigatórios;



• O maior engessamento do orçamento que pode ocorrer devido a essas pressões coloca, assim, sérias dificuldades para o novo governo nele acomodar os projetos mais prioritários de sua administração. Estudo elaborado por Chevitarese (2009, p.125-6) confirma que mesmo no melhor ano do governo do primeiro mandato do governo Aécio Neves, em 2006, este só conseguiu contar com apenas 10% de “receitas livres”, dado o elevado grau de engessamento do orçamento, o que dá bem a dimensão de como essa questão pode piorar nos próximos anos;



• Como o Choque de Gestão efetivamente não deu nenhuma solução para a dívida do estado, a qual, pelo contrário, continuou em trajetória de firme crescimento, o próximo governo não pode descuidar-se de buscar uma solução junto ao governo federal, renegociando suas condições, para impedir tanto que ela continue atuando como uma trava para as políticas públicas como para que seu custo não penalize excessivamente as gerações futuras.



O crescimento econômico ficando para trás

A segunda pedra angular do Choque de Gestão foi o crescimento econômico. Apoiou-se na idéia-força de que, saneadas as contas do estado, o governo disporia de condições de investimentos para comandar as transformações da economia, modernizá-la e conduzi-la a um patamar superior ao alcançado em seu passado histórico. Um ambicioso programa de projetos estruturadores foi divulgado com grande pompa para essa finalidade. Mas, ainda hoje, seus efeitos ainda não parecem ter se refletido na economia, pois essa continua ficando para trás na corrida que se trava entre os estados do país, como mostra a Tabela 5.

Como se percebe de seu exame, mesmo contando com um ciclo de crescimento altamente favorável tanto da economia mundial como da brasileira, no período 2004-2008, condição que potencializa sua expansão, dadas as características de sua estrutura produtiva especializada na produção de bens intermediários e de commdodities (Fernandes e Oliveira, 2010), ainda assim a economia mineira registrou uma taxa média anual, entre 2003 e 2009, de 3,37%, inferior à verificada para o Brasil, que alcançou 3,49%. Uma tendência que vem se mantendo desde 1995: deste último ano, passando pelas administrações de Eduardo Azeredo e Itamar Franco, até 2009, enquanto a economia nacional registrou uma taxa média anual de 2,94%, a de Minas situou-se em 2,75%.



Não surpreende, assim, que o estado de Minas venha perdendo, gradativamente, importância relativa no cenário econômico nacional: atualmente ocupa apenas a terceira posição no ranking das economias estaduais, tendo perdido a segunda posição para o Rio de Janeiro. Sua participação relativa no PIB, que já esteve próxima de 9,5%, não passou, em 2009, de 8,9%, conforme os dados da Tabela 5, um nível equivalente ao que já detinha na década de 1990. Na produção agropecuária, em que manteve a liderança por muito tempo, foi ultrapassado por São Paulo, Rio Grande do Sul e Paraná, ocupando, hoje, apenas o 4º lugar. Em termos de renda per capita, cabe-lhe apenas a 10ª posição no ranking dos estados brasileiros.



Uma imprensa silenciada em Minas Gerais e, de modo geral, conivente com a montagem da farsa do déficit zero para pavimentar o caminho da candidatura de Aécio Neves à presidência da República, contribuiu, na ausência de qualquer crítica à sua administração por longos oito anos, para criar a imagem de um governo, se não perfeito, muito próximo da perfeição, à semelhança de uma divindade



Mais grave continua sendo a distribuição extremamente desigual dos frutos deste crescimento: 199 municípios do estado (23,3% do total) geram um PIB per capita inferior a 30% da média brasileira; 533 municípios (62,5%), um PIB inferior a 50% da média registrada para o país. Não sem razão, o estado situa-se na 8ª posição dos indicadores de concentração de renda do país, a mesma posição que detém, entre os estados brasileiros, no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).



Regionalmente, a produção se encontra altamente concentrada em três macrorregiões, Central, Sul e Triângulo, que detêm 70% do PIB estadual, enquanto, juntas, as do Noroeste de Minas, Norte de Minas e Jequitinhonha/Mucuri chegam a 7,5%. Considerando apenas a produção industrial, essa distribuição ainda é mais desigual: enquanto as três primeiras regiões responderam por 75% do produto industrial, em 2007, a das três últimas não foi além de 5,1% (Nogueira, 2010). Uma realidade de que não se tem notícia de que o Choque de Gestão tenha contribuído para modificar.



*Sobre o autor:

Fabrício Augusto de Oliveira é doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas, coordenador Centro de Estudos de Conjuntura do Departamento de Economia da Universidade Federal do Espírito Santo e consultor na área de economia do setor público. Publicou vários livros sobre Finanças Públicas e Economia Brasileira, entre os quais “Economia e política das finanças públicas no Brasil: um guia de leitura”, em 2009, pela Editora Hucitec, e foi secretário adjunto-geral da Fazenda de Minas Gerais no Governo Itamar Franco